CSG : impôt ou cotisation, l'enjeu ignoré

20,4 %
La CSG représente 20,4 % du budget de la Sécurité sociale.

La France est en délicatesse avec diverses règles européennes, ce qui lui vaut des amendes au terme de jugements prononcés par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Après sa condamnation dans l’affaire Steria, relative à l’imposition des dividendes provenant de filiales étrangères de sociétés françaises, l’État français est en effet dans l’attente d’une nouvelle condamnation, concernant cette fois la CSG payée par les expatriés sur leurs revenus fonciers.

L’origine du problème réside dans l’ambiguïté du statut de cette « contribution ». En droit français, il s’agit d’un impôt ; mais en droit européen, la CSG est assimilée à une cotisation sociale, puisqu’elle alimente des organismes de sécurité sociale, et non le budget de l’État. Cette conception « européenne » gouverne notamment la façon dont la CSG s’applique aux travailleurs frontaliers. Or, en faisant payer la CSG sur les revenus fonciers des travailleurs expatriés comme sur ceux des frontaliers, les pouvoirs publics français se sont mis dans leur tort, et vont devoir rembourser les sommes indûment perçues.

On se souvient de « La chauve-souris et les deux belettes », la fable de La Fontaine dans laquelle une chauve-souris sauve sa vie en se présentant comme souris à une première belette, amie des rongeurs, dans le terrier de laquelle elle s’était fourvoyée, puis comme oiseau à une seconde belette, amie de ces volatiles. La CSG est une chauve-souris, oiseau ou rongeur selon les circonstances. Le coup de baguette sur les doigts administré par Bruxelles aux pouvoirs publics français devrait en bonne logique inciter ces derniers à résoudre le problème de façon claire et nette.

Ils ne le feront vraisemblablement pas, car l’ambiguïté de la nature juridique de la CSG plonge très profondément ses racines dans le méli-mélo conceptuel et institutionnel qui préside à l’organisation française de la protection sociale. Il est politiquement correct, en France, d’assimiler les cotisations sociales à des impôts, et non à des paiements de services d’assurance. La transformation du Conseil des impôts en Conseil des prélèvements obligatoires, traitant les cotisations sociales comme il traitait antérieurement les seuls impôts, en est un signe parmi d’autres. Les organisations patronales ont enfourché ce cheval avec le même enthousiasme que Contribuables associés et l’Institut Molinari quand ils annoncent le « jour de libération fiscale » ; les think tanks et les partis politiques, de droite comme de gauche, sont pour une fois tous d’accord.

Des amis juifs m’ont dit un jour que, dans leur tradition, l’unanimité est suspecte car elle s’opère généralement autour d’erreurs. Je pense que la communion de la gauche et de la droite dans cette idée selon laquelle on peut et doit mettre les impôts et les cotisations sociales dans le même sac conceptuel est une belle illustration de leur propos.

Le malheur est qu’il existe des croyances auto-réalisatrices. À force de dire que les cotisations sociales et les impôts c’est du pareil au même, que l’État et la sécurité sociale c’est kif-kif, les deux réalités, fondamentalement différentes dans leur principe, ont fini par se confondre en pratique. Les lois, les règlements, les institutions ont été modelés progressivement de telle façon que les différences en viennent à s’estomper entre ce qui relève de l’État et ce qui relève de la Sécurité sociale. Or cette assimilation née d’une confusion est dramatique : c’est elle le facteur le plus important de la gestion calamiteuse tant de l’État que de la sécurité sociale ; c’est elle qui provoque le ras-le-bol des prélèvements obligatoires ; c’est elle encore qui explique pour une part importante notre impuissance à réformer franchement ce qui ne marche pas ; et pour finir c’est elle la cause numéro 1 de notre plongée dans la stagnation et le sous-emploi. L’ouvrage d’Arnaud Robinet et de moi-même, La mort de l’État providence ; vive les assurances sociales (les Belles Lettres, 2013) en apporte la démonstration, trop longue pour figurer ici. Qu’il suffise de dire qu’aucune société ne saurait prospérer avec un taux d’imposition supérieur à 50 %, et que le seul moyen de ne pas avoir un tel taux d’imposition est de faire payer (par de vraies cotisations ou redevances) la plus grande partie possible des services publics, à commencer par les services de protection sociale, au lieu de leur assurer un financement fiscal.

Autant dire qu’une distinction claire et nette entre ce qui est impôt (financement de l’État au sens régalien du terme) et cotisation sociale (achat de services de protection sociale) est la condition sine qua non de notre redressement. Le jugement de la CJUE ne va coûter que quelques centaines de millions, mais la confusion permanente, systématique, institutionnalisée, qui est faite entre impôts et cotisations sociales coûte à notre pays, et à beaucoup d’autres, des centaines de milliards – la différence entre le PIB que l’INSEE nous annonce et celui que cet institut annoncerait si depuis une vingtaine d’années nos gouvernants de tous bords ne s’obstinaient pas à prendre des vessies pour des lanternes. Et ces centaines de milliards de production dont nous prive la confusion intellectuelle relative aux prélèvements obligatoires, c’est aussi et surtout le désœuvrement tragique de 5 millions de Français et d’immigrés que personne n’embauche.

Jacques Bichot

Jacques Bichot est économiste, mathématicien de formation, professeur émérite à l''université Lyon 3. Il a surtout travaillé à renouveler la théorie monétaire et l''économie de la sécurité sociale, conçue comme un producteur de services. Il est l'auteur de "Les enjeux 2012 de A à Z" aux Editions de l'Harmattan, de "La mort de l'Etat providence ; vive les assurances sociales" avec Arnaud Robinet, et de "Le Labyrinthe ; compliquer pour régner" aux Belles Lettres.