Cession d’actifs de l’Etat : le plan d’Emmanuel Macron pour financer l’innovation

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Par Hervé Duval Modifié le 18 mai 2018 à 15h14
Vladimir Putin And Emmanuel Macron 2017 05 29 06
65 milliards d'eurosL'Agence des participations de l'Etat (APE) gère encore un porte-feuille de participations valorisées à 65 milliards d'euros

Le Fonds pour l’innovation de rupture, initié en 2017 dès l’arrivée de l’équipe Macron, doit réunir dix milliards d’euros. Après la vente de participations à l’automne dernier chez Engie et Renault, de nouvelles cessions d’actifs sont à l’étude.

L’histoire vaut un petit retour en arrière. Au début de l’été 2017, tous les dossiers chauds sont mis sur la table. Fraîchement nommé, le ministre de l’Economie et des Finances Bruno Le Maire s’est vu confier la mission de réunir dix milliards d’euros pour constituer le Fonds pour l’innovation de rupture (FIR). Principal levier : la cession de parts dans les entreprises où l’Etat est actionnaire. « Je ne cède pas des actifs pour renflouer les caisses de l’Etat, assure le ministre. L’objectif est de trouver des financements pour l’innovation, car c’est la clé de demain. Nous mettrons dix milliards d’euros pour financer l’innovation et, en particulier, l’innovation de rupture. J’assume le choix politique de transformation radicale de l’économie française où l’argent du contribuable est mieux placé dans le financement de l’innovation plutôt que dans la rente de certaines entreprises publiques ». Objectif, dans le texte : faire de la France « une nation innovante en Europe et dans le monde ». Le gouvernement choisit donc de vendre des actifs de l’Etat, pour l’instant immobilisés sans logique économique, pour favoriser l’innovation en France. Et donc l’emploi.

L’Agence des participations de l’Etat (APE) dispose alors d’un portefeuille estimé à 65 milliards d’euros. Pendant tout l’été 2017, Bercy travaille sa copie. La revue d’effectifs est rapide : certaines participations, régaliennes ou trop sensibles, ne seront pas concernées, comme Areva et Eramet pour le nucléaire, Thales et Safran pour la filière militaire. Mais d’autres entreprises où l’Etat est encore actionnaire présentent des profils adéquats. A la fin de l’été, un premier nom sort pour une cession partielle : celui d’Engie (ex-GDF-Suez). En septembre, l’Etat cède 4,53% du capital pour 1,53 milliard d’euros, passant de 27,6% à 24,1% des droits de vote. Première opération réussie. L’équipe Macron montre que le principe fonctionne, sans pour autant « brader les bijoux de la couronne » comme ses détracteurs le craignaient initialement.

Plusieurs dossiers étudiés

Les cessions, partielles ou totales, sont étudiées en fonction du caractère stratégique – ou non – des entreprises. Deux nouveaux noms circulent très vite pour des cessions d’actifs : la Française des Jeux et Renault. C’est finalement la marque au losange qui sera retenue. En novembre dernier, l’Etat cède 1,21 milliard d’euros du constructeur automobile. « Cette opération est un succès stratégique, obtenu dans des conditions patrimoniales favorables », se félicite Bruno Le Maire. Une cession totale des capitaux dans Renault aurait rapporté 4,6 milliards.

Janvier 2018 arrive. Le ministère de l’Economie et des Finances inaugure ce fameux Fonds pour l’innovation de rupture (FIR), promis l’année précédente et qui sera piloté par Bpifrance. Reste à trouver les 7,3 milliards manquants. Après Engie et Renault, d’autres entreprises sont candidates : Airbus, la Française des jeux ou encore ADP (Aéroports de Paris). Cession partielle ou totale, différents scénarii sont possibles. Par exemple, se séparer de la totalité des participations d’Airbus rapporterait aux caisses de l’Etat 6,3 milliards d’euros, 9 milliards dans le cas d’ADP. Avec un chiffre d’affaires annuel de quatorze milliards d’euros, la Française des jeux est également sur les rangs. L’Etat détient 72% du capital de la FDJ, « une entreprise qui pourrait intéresser de nombreux investisseurs » selon l’analyste économique de la Saxo Bank, Christopher Dembik.

Dans la catégorie « non stratégique » se retrouve également l’opérateur téléphonique Orange. « Orange n’est ni une entreprise du secteur nucléaire ou de la défense, ni une entreprise assurant un service public en monopole », expliquait Emmanuel Macron en 2017. L’Etat possède là un réservoir intéressant : 23% du capital, soit environ neuf milliards d’euros. Selon le PDG de l’opérateur, Stéphane Richard, « une petite cession d’une partie de ce que l’Etat possède ne changerait rien à son influence au sein du groupe ». Orange pourrait donc représenter une option immédiate. Même cas de figure au sein de la compagnie d’assurances CNP (dont la Caisse des dépôts détient 40,8% et l’APE 1,1%). L’Etat pourrait vendre ce qu’il détient via l’APE et engranger demain 150 millions d’euros. Mais pour alimenter le FIR, le gouvernement souhaiterait un apport plus massif.

ADP, le candidat idéal

Emmanuel Macron y pensait déjà pendant ses deux années passées à Bercy entre 2014 et 2016. L’Etat détient 50,6% des actions de la société gestionnaire des aéroports parisiens, une participation valorisée à hauteur de sept milliards d’euros environ. Mais contrairement à la cession partielle d’Engie, se retirer complètement du capital d’ADP doit passer par la future loi Pacte qui permettra à l’Etat de ramener sa participation en-deçà de 50% là où il est encore majoritaire. Cité par l’AFP, l’analyste Christopher Dembik voit là une opportunité qui tomberait à pic pour l’Etat qui détient encore plus de 50% d’ADP : « ADP n’a pas d’intérêt stratégique pour l’Etat, et sa vente pourrait rapporter beaucoup. » Et, quel que soit l’avenir du groupe ADP, l’Etat sera toujours présent sur les sites de Roissy et d’Orly, à travers la police des frontières et Direction générale de l’aviation civile (DGAC) qui gèrent trafic et entrées des voyageurs.

Dans le cas des Aéroports de Paris, plusieurs scenarii sont sur la table : une vente totale des biens, qui permettrait d’un seul coup d’alimenter le Fonds pour l’innovation souhaité par le chef de l’Etat. Un Etat qui pourrait également – s’il ne veut pas vendre tous ses actifs – opter pour une concession de longue durée (entre 70 et 80 ans) en faveur d’un partenaire privé. Il peut aussi dissocier la gestion et l’exploitation des aéroports de la propriété des terrains où ceux-ci sont situés. Aujourd’hui, le groupe ADP est en effet propriétaire de 7000 hectares en région parisienne. Pour garantir que ces biens fonciers ne soient pas dilapidés, l’Etat avait eu la sagesse de stipuler, dans une loi, une taxe sur la plus-value de 70% en cas de vente. L’Etat peut toujours choisir de vendre ou non ses terrains.

Quelle que soit la formule, l’objectif à terme est de confier la gestion d’ADP à un opérateur pouvant s’adapter à la future croissance du trafic aérien mondial : la IATA (Association du transport aérien international) prévoit en effet un doublement de ce trafic d’ici 2035, de 3,8 à 7,2 milliards de passagers annuels. Selon son directeur général Alexandre de Juniac, « il faudra inévitablement être ingénieux et réagir vite pour développer les capacités aéroportuaires. L’inadéquation des infrastructures fait subir aux passagers des inconvénients de tous ordres – vols retardés, allongement des itinéraires, horaires peu commodes – sans compter le coût en termes d’opportunités commerciales manquées, d’emploi et de développement social ». Une mission que l’Etat – en France ou ailleurs – n’est plus à même de mener. D’autant que les normes de qualité, en matière de structures aéroportuaires, sont de plus en plus contraignantes. Selon Elizabeth Gasiorowski-Denis de l’organisme ISO, « l’envolée du trafic aérien fait peser des contraintes supplémentaires sur les aéroports qui sont déjà au maximum de leurs capacités. Ils sont confrontés à de nouveaux défis pour gérer efficacement et économiquement le nombre croissant de passagers, de marchandises et de bagages, ainsi que pour concevoir des solutions et des produits respectueux de l’environnement tout en satisfaisant aux normes de sécurité toujours plus rigoureuses ». Une plus grande souplesse est réclamée par les acteurs du secteur. Et l’Etat n’est plus vraiment le candidat idéal pour cela.

Aujourd’hui, les Aéroports de Paris ont besoin de sang neuf, et d’une nouvelle stratégie opérationnelle. Vitrine de la France pour les touristes de passage dans l’Hexagone, les aéroports de Roissy et d’Orly méritent pourtant bien leur bonnet d’âne, selon les associations de consommateurs. Dans une étude publiée l’an dernier par UFC-Que choisir portant sur les trente-deux aéroports présentant un trafic de quinze millions de passagers et plus, Orly arrive en 29e position, Roissy en 31e. Un classement qui se passe de commentaire.

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Hervé Duval, conseil juridique, Droit des affaires / Droit du travail - Conseil et contentieux - France et International. Recherches et veille juridiques, rédaction de notes sur des sujets touchant au droit pénal des affaires et notamment aux pouvoirs d’investigation des autorités judiciaires et des autorités administratives indépendantes.