Ces milliards que l’on ne saurait voir… (Partie 2)

Le dessous de table de l'Etat-Providence : un Corporate (Economic) Welfare de plus en plus onéreux et moins efficace que le Social Welfare

C'est à l'outillage analytique légué par Ralph Nader que nous devons de pouvoir esquisser une mise en perspective plus réaliste de l'Etat-Providence en France et de ses apories, en en faisant ressortir les dessous économiques étrangement négligés, y compris par la majorité des gauches politiques et, jusqu'à il y a peu, par les économistes de gauche, d'obédience keynésienne, pour lesquels l'intervention de l'Etat dans l'économie, quelle qu'en soit la forme, a pour vertu de guérir les écrouelles.

Ralph Nader, toujours vivant, s'est illustré aux Etats-Unis depuis les années 60 comme militant de la cause du consommateur en requiérant médiatiquement et judiciairement contre les fraudes et les nuisances des grandes entreprises. Il a fondé en 1971 l'organisation Public Citizen qui a multiplié les class actions contre les entreprises. Nader a participé aux campagnes présidentielles de 1996 à 2008 en tant que candidat indépendant ou sous l'étiquette du parti vert menant le combat contre les inégalités et l'influence excessive des grandes entreprises sur la politique, via le financement sans limite des campagnes électorales qui fait de l'étendard du monde libre une franche ploutocratie. Il est l'inventeur et le promoteur aux Etats-Unis d'un Socialisme Démocratique, qui est l'opposé du Socialisme corporatiste, et son remède.¹ Bernie Sanders, premier candidat socialiste déclaré aux primaires du parti démocrate en 2016, en est l'héritier, ainsi que son filleul en politique Zohran Mamdani, récemment élu maire de New-York.

Selon lui, l'Etat-Providence est constitué de deux versants opposés qui font l'objet de deux expositions fort différentes : le Social Welfare destiné aux ménages des classes moyennes, aux pauvres et aux vulnérables, légitime dans une société démocratique où la redistribution va dans le bon sens des « have » vers les « have not » en est l'adret, placé en pleine lumière médiatique et l'Economic Welfare ou Corporate Welfare a priori illégitime en économie de marché qui apporte un soutien public à l'économie, c'est-à-dire aux entreprises et aux riches ou plus aisés chefs d'entreprise, sans véritable exigence contrôlable en contrepartie, en est l'ubaq, plongée dans une ombre protectrice. Dans les années 90, faisait-il observer pour les Etats-Unis, le soutien aux entreprises, ou coût annuel de ce qu'il appelle aussi le socialisme d'entreprise (Corporate ou Economic Welfare) qui se matérialise sous forme de subventions massives, exonérations et exemptions fiscales, garanties de prêts – sans lesquelles la crise dite des « subprime » de 2008 n'aurait pas pu avoir lieu - et renflouements des lame ducks, s'élevait à 170 Mds $, contre 11 Mds $ d'aide aux familles avec des enfants dépendants (Social ou Legitimate Welfare). Si l'on ajoute à cette aide fédérale aux familles, le budget de Medicaid  qui correspond à la couverture publique du risque maladie des ménages à faible revenu, partagée à 50/50 entre les Etats et l'Etat Fédéral, qui s'élevait en moyenne de 1990 à 2000 à 149 Mds $ par an (1,90 % du PIB) le versant social de l'Etat-Providence s'élevait à 160 Mds $.² Il n'en reste pas moins que le Social-Corporatisme, non seulement transgresse les règles du capitalisme pur et dur dont la noblesse fait en principe assumer les pertes et la recapitalisation aux actionnaires privés, mais aussi, par l'importance disproportionnée qu'il a pris, exacerbe les inégalités sociales et érode en profondeur la démocratie même.

Le repérage du Corporate Welfare et de son importance, donne une image fidèle du capitalisme réel aux Etats-Unis biaisé par le soutien public, plus proche de la prédation des budgets publics par le secteur privé que de la free market economy fantasmée et proclamée tant par les conservateurs états-uniens, qui ne sont pas gênés de voter les largesses accordées par l'Etat-Providence aux grandes entreprises (voire de les nationaliser provisoirement), que par les libéraux européens qui se bercent d'illusion sur les réalités états-uniennes. Il est également pertinent pour identifier et mesurer les réalités complexes du capitalisme en Europe et en France malgré les dissemblances structurelles en matière de protection sociale, partielle aux Etats-Unis, universelle en Europe et en France pour s'en tenir à l'essentiel. L'analyse décapante de Nader outre-atlantique est en effet applicable au modèle français dit d'économie mixte, moins original qu'on ne le prétend dès lors que l'on s'en tient aux réalités observables : il n'existe en réalité que des économies mixtes, dont la mixité varie globalement et sectoriellement, et évolue dans le temps. En France, c'est sous les auspices revendiquées du soutien public à la création d'emplois que le versant obscur de l'Etat-Providence s'est déployé, transformant le budget de la Sécurité sociale en véritable tonneau des Danaïdes dont il lui est toujours plus difficile de s'extirper.³ Les lignes qui suivent jalonnent la trajectoire de cette stratégie insoutenable ab initio. Un encadré spécial est consacré plus loin à la mesure de l'importance comparée des deux versants de l'Etat-Providence, dans leur globalité et de leur évolution relative.

Brève histoire de la subvention publique croissante des entreprises françaises par l'Etat-Providence depuis plus de 30 ans

Il revient au gouvernement Balladur en 1993, de lancer la mode de l'exonération des cotisations sociales patronales (c'est-à-dire la dispense de paiement d'une partie des cotisations salariales sans remise en cause du droit aux prestations correspondantes, contrairement à l'exemption) sur les bas salaires pour favoriser l'emploi peu qualifié (sic!) en stimulant la compétitivité-coût des entreprises au détriment de sa compétitivité-qualité. Cette politique de Gribouille, absurde dans sa formulation même, au lieu de disparaître comme la faveur passagère d'un moment d'égarement, ne se démodera plus, alors même qu'elle éloigne par définition le secteur productif d'un pays développé de sa frontière d'efficience et pousse son offre vers un positionnement intermédiaire l'exposant à la partie la plus concurrentielle et la moins rentable de la compétition internationale. Elle explique en partie notre absence dans les secteurs de pointe de l'économie numérique en particulier ou la rétrogradation, voire la disparition, de nos fleurons industriels. Politique de facilité, ces exonérations des entreprises sans contrepartie puisqu'elles sont censées mécaniquement favoriser l'emploi sont devenues la principale politique publique économique, la coqueluche des chefs d'entreprise et des syndicats de cette corporation (MEDEF, CPME). Son coût annuel initial s'élève modestement à 1 Mds €...

Gilles de Robien en 1995 dans le gouvernement Juppé adaptera ce dispositif d'allègement des cotisations sociales afin en l'espèce d'encourager les réductions de temps de travail volontaires et les embauches correspondantes. Sans grand succès. Mais la perfusion, ou le régime d'exception se légitimise.

De là, on passe en 1998, sur la gauche, aux « Allègements Aubry » pour compenser, initialement, le passage obligatoire aux 35 heures, avant de les intégrer à la politique de soutien à l'emploi selon une pratique de banalisation de l'aide publique appelée à prospérer. Allègement une appellation pudiquement convenue pour désigner une subvention (directe ou indirecte) un mot qui blesse l'oreille, patronale en particulier, cachez ce sein..., et résonne encore dans la mémoire d'une gauche réputée archaïque comme une trahison de classe. De 1996 à 2002, la subvention, le trou dans les recettes de la Sécurité sociale, passe à 6 Mds € en moyenne annuelle. Ce n'est que l'aspect financier public du passage obligatoire aux 35 heures.Le débit de la perfusion augmente. L'accoutumance avec.

En 2007 la mode est à travailler plus pour gagner plus grâce aux réductions des cotisations sociales sur les heures supplémentaires ou complémentaires dites « Fillon » (loi TEPA), premier ministre, auteur du programme de gouvernement de Nicolas Sarkozy ; c'est du sérieux, mais c'est nettement plus cher que l'on imaginerait. La subvention passe à 28 Mds € de 2008 à 2012 : le cœur de droite a ses raisons... La place du Social-Corporatisme dans le paysage économique change de dimension.

En 2013, le changement c'est maintenant et c'est bien plus cher, on décide de changer de budget grâce à un tout nouveau dispositif baptisé Crédit d'Impôt pour la Compétitivité et l'Emploi, emblème du virage d'une politique (économique, sociale?) traditionnelle de (soutien à) l'emploi, rebaptisée politique de l'offre décidée par une gauche résolument moderne. Le changement c'est la prise en charge directe sur le budget de l'Etat de ce surcroît d'allègement, sous forme de diminution d'impôt sur les bénéfices à payer de 4 % en 2013, puis 6 % à partir de 2014, de la masse salariale des personnels payés au SMIC et jusqu'à 2,5 fois le SMIC, au fond un simplement un nouvel habillage de la subvention indirecte des entreprises décidé par l'Etat, avec le même objectif. Le coût budgétaire annuel de la mesure, ce qu'on appelle dans le langage budgétaire une dépense fiscale, est compris entre 13 et 20 Mds € de 2013 à 2018 (soit 110 Mds € en coût budgétaire cumulé). Le coût total du soutien aux entreprises monte d'un sérieux cran (c'est-à-dire le creusement du déficit public), car le CICE est un supplément pas un substitut, cela va de soi : la subvention s'élève de 2016 à 2018 à 60 Mds € en moyenne annuelle. Compte tenu de l'accoutumance, il faut augmenter la perfusion de milliards pour que la recette qui ne marche pas devienne efficace, doit-on penser. « On est plus malheureux de les perdre qu'on est heureux de les posséder » disait Rousseau des commodités du progrès.

Enfin en 2019, la balle revient au centre supposé, le CICE jugé peu efficace est supprimé. « Supprimé ? Par la Révolution Macron » ? Pas vraiment. Il est aussitôt pérennisé discrètement, sans contestation syndicale, sous forme d'un allègement banalisé équivalent de cotisations sociales patronales permanentes, c'est-à-dire d'un abaissement des recettes de la Sécurité sociale à qui l'Etat repasse le mistigri, pour un coût (qui n'est donc plus budgétaire à proprement parler) annuel, depuis 2019, compris entre 20 et 26,5 Mds € (freudiennement étiqueté dans le budget de la Sécurité sociale comme bandeau santé). De sorte que la manne publique passe – sous forme de dépense sociale à 81 Mds € en moyenne annuelle de 2019 à 2025. La Révolution  pro-entreprise (tongue in cheek!) c'est encore plus cher. Le Social-Corporatisme est insatiable.

Depuis trente ans le Corporate Welfare a pesé de manière croissante dans le budget des administrations publiques nationales de 1993 à 2025 : de 1 Md € en 1993 à un sommet de 88 Mds en 2024. Soit un coût total cumulé de 1993 à 2025 du soutien aux entreprises pour réduire le coût du travail, non actualisé et non déflaté de la hausse des prix, d'environ 1500 Mds € de 1993 à 2025, qui revient à une subvention de 47 Mds € par en moyenne sur 33 ans. Difficile en principe d'oublier ces milliards, qui ont notamment concouru au festival des records successifs de dividendes du CAC 40 ces dernières années, dont la valeur dépasse largement le déficit de la Sécurité sociale ( 23 Mds € en 2025) sans que personne ne songe à exiger un retour sur investissement pour l'Etat-Providence. Difficile, mais faisable en restant discret sur la perfusion... Le bilan économique douteux de cette politique invite pourtant à regarder ces milliards de plus près, avec les yeux de Chimène...

Cette accumulation de cadeaux sociaux et fiscaux au profit des entreprises de plus en plus coûteuse a-t-elle été au moins efficace ?

En dépit des études statistiques optimistes et des rapports pro-domo réalisés par des administrations juge et partie, le rapport coût-efficacité de ces politiques est loin de plaider en leur faveur pour ceux qui savent lire entre les lignes dans la prose économique et sociale subtilement partisane des services d'études ou des organismes chargés d'en faire le bilan⁴. Christian Chavagneux, rédacteur en chef d'Alternatives Economiques résume dans une formule sans appel la thèse centrale du récent ouvrage tout entier consacré à ce sujet de  Clément Carbonnier, Toujours moins ! L'obsession du coût du travail ou l'impasse stratégique du capitalisme français ⁵ : « Les baisses de cotisations mises en œuvre en France depuis quarante ans n’ont pas eu d’effet positif sur l’emploi et les bas salaires, mais ont donné lieu à une envolée des dépenses de l’Etat ».⁶ Elles ont tout bonnement sapé le modèle économique même de la Sécurité sociale en en détruisant les recettes.Le constat de Carbonnier sur la cost effectiveness du CICE en particulier est accablante : censé incarner le virage vers une « pompeuse » politique de l'offre, censée augmenter les débouchés des entreprises en améliorant leur compétitivité-coût, son impact oscille entre une absence totale d'effet sur l'emploi, et l'alternative coûteuse « d'un emploi créé tous les 160 000 € annuels de subvention, soit près de huit fois le coût annuel pour un employeur d'un emploi au SMIC » (p. 101-102). A ce prix la création d'un emploi public direct paraît de loin préférable.

Mais dans quelle (s) cervelle (s) cette idée contre-intuitive a-t-elle bien pu germer ?

S'il s'agit ici avant tout d'aider la puissance publique à retrouver les milliards perdus de vue qui pèsent pourtant en permanence sur son budget et pourraient l'alléger, on ne peut manquer de se poser des questions sur l'idée de base dont procède ce social-corporatisme inefficace. N'est-elle pas étrange cette idée qui a germé dans la tête des économistes de l'Etat, qu'il serait pertinent et macro-économiquement bénéfique de subventionner une création forcée d'emplois, a fortiori d'emplois à faible valeur ajoutée (dont la productivité marginale en valeur est inférieure au coût marginal) ? Sous prétexte que l'élasticité de l'embauche à un coût du travail proche du SMIC est positive (d'ailleurs faiblement et largement inférieure à 1, comprise entre +0,3 et + 0,6 %) ? Dans une économie de marché, le secteur productif, notamment les grandes entreprises, n'est-il pas censé être créateur net de richesse, de ce fait contributeur net au budget de l'Etat par l'impôt sur les bénéfices ? N'est-il pas censé n'embaucher que sous réserve de profitabilité marginale de l'emploi marginal (selon le cours de base de micro-économie) et procéder de l'initiative des chefs d'entreprise sachants de leurs marchés ? Subventionner la création des emplois les moins coûteux, n'est-ce pas un peu ubuesque ? L'inverse, budgétairement indéfendable de prime abord, ne serait-il pas plus logique ⁷? Et si l'entreprise peut le plus, embaucher librement à un coût plus élevé un salarié qualifié, pourquoi ne pourrait-elle pas le moins ? N'est-ce pas de plus parfaitement inéquitable de socialiser partiellement les coûts d'une embauche à fonds perdus, alors que les gains induits par ce soutien public resteront privatifs ? N'est-ce pas la preuve des rendements décroissants de l'enseignement d'une macro-économie abstraite, qui fait oublier les quelques leçons de bon sens que l'enseignement dominé (comme dirait Pierre Bourdieu) d'une micro-économie terre à terre devrait nous avoir inculqués ?