Ces milliards que l’on ne saurait voir… (Partie 1)

On ne s'étonnera pas que le projet de loi de finances pour 2026 du gouvernement ne soit pas à la hauteur de la situation de profond déséquilibre des finances publiques et de surendettement qui caractérise notre pays. Elle vient de loin. Les déficits des administrations publiques¹ sont d'abord le résultat de la sédimentation de décisions politiques insoutenables prises par les gouvernements successifs de toute obédience depuis 1975, date du premier déficit budgétaire jamais corrigé depuis, et non des faits de nature inévitables. Ils sont au contraire les témoins à charge d'une insouciance collective persistante de la classe politique française qu'il est utile de rappeler à l'heure des additions non reportables. Ils invitent chaque famille politique partie prenante à cette faillite technique à la modestie. Dans ces déficits publics, celui de la Sécurité sociale joue un rôle prépondérant. Il en est le véritable mistigri et mérite à ce titre un sort particulier. Notre diagnostic sur son origine se ramène à cela  : il est moins le produit d'un Etat-Providence en soi trop généreux pour les particuliers² selon la version en Cour, que celui d'une erreur stratégique inaugurale identifiable faisant de la compétitivité-coût le pilier de notre politique économique. L'excroissance d'un paradoxal Etat-Providence pro-entreprise de plus en plus ruineux pour les finances publiques, c'est-à-dire l'économie et la nation elle-même, n'en est que le dommage collatéral. Ce qui est (apparemment) bon pour Général Motors n'est pas nécessairement bon pour le pays !

Les ligne qui suivent mettent le projecteur sur ce versant sombre de notre Etat-Providence au moment où le gouvernement prétend rechercher désespérément de l'argent pour combler partiellement les déficits des comptes publics, et manque étrangement de perspicacité. Il y a des milliards bien cachés qu'on voit et d'autres bien visibles qu'on ne saurait voir. La Providence a ses raisons que la raison ne connaît pas.

« Après moi le déluge »…la constante des politiques républicaines depuis 1975

Le bal des mesures insoutenables à l'origine des déficits des comptes publics qui durent depuis cinquante ans a été ouvert en 1974 /1975 par la décision unilatérale du gouvernement Giscard / Chirac en 1975, au lendemain du premier choc pétrolier, sans revendication ou accord préalable des partenaires sociaux, d'indemniser les salariés licenciés pour cause économique sous forme d'une Allocation Spéciale d'Attente (ASA) représentant 90 % du salaire brut antérieur pendant un an (soit plus de 100 % du salaire net). Il s'agissait d'honorer une promesse de campagne électorale du candidat Giscard, élu en 1974. Cette mesure non revendiquée par les syndicats de salariés, dont André Bergeron a déclaré ultérieurement qu'il ne serait venu à l'idée d'aucun syndicaliste d'oser la demander, coûtera, dès la première année pleine, 2,5 Mds €, contribuant au premier déficit budgétaire de 5 Mds € de la Vème République en 1975, contemporain de l'émergence d'un chômage de masse - plus de 1 million de demandeurs d'emploi à la fin 1975 - inédit dans l'après-guerre, endémique depuis lors. Il faudra attendre 1982 pour que ce niveau d'indemnisation soit ramené, de manière plus incitative à la recherche d'un emploi, à 62,5 % du salaire brut dans le cadre d'une convention négociée par l'UNEDIC, un sujet dont les modalités sont régulièrement remises sur le métier depuis cette date.

Stimulé sans doute par cette générosité improbable d'un gouvernement d'une droite réputée sérieuse et gestionnaire, le gouvernement Mitterrand / Mauroy n'hésitera pas à enchérir socialement en mettant en œuvre en avril 1983 l'abaissement de l'âge de la retraite de 65 à 60 ans promesse de campagne électorale dont l'inscription est incluse, plus logiquement cette fois, dans le « programme commun de la gauche ». Cette mesure populaire allait hélas déjà à contre-courant de l'amélioration de l'espérance de vie en bonne santé de la population et de la baisse tendancielle de la natalité, qui présageaient d'une dégradation constante du rapport actifs sur retraités dont dépend la soutenabilité de cet engagement. Pourquoi donc ne pas avoir dès le départ laissé à la main du Conseil d'Administration Paritaire (CAP) de la CNAV la gestion des paramètres de soutenabilité de l'Assurance retraite, contraint par une loi-cadre relevant de la représentation nationale, d'empêcher les déficits. (Si le gouvernement envisage désormais sérieusement de confier à la gestion paritaire l'adaptation du contrat social dans un contexte de vaches maigres, c'est un vrai bon point pour lui.) Sans compter qu'en se focalisant sur un mauvais paramètre, à savoir l'âge de départ en retraite, devenu le véritable sparadrap de la politique française, la retraite à 60 ans renforçait sans le dire (volontairement?) l'inégalité sociale constitutive du régime de retraite entre les cadres, dont la plupart ayant suivi un cursus d'études plus ou moins long (une période inactive en termes contributifs) partait spontanément en retraite plus tard avant même la réforme, et les ouvriers et employés, entrés plus tôt dans la vie active, cotisant donc depuis plus un plus jeune âge.

C'est ici l'occasion de saluer la réforme assez exemplaire de 2014 conduite et négociée avec les partenaires sociaux par Marisol Touraine, ministre des affaires sociales durant la présidence Hollande : elle prévoyait un allongement progressif jusqu'à 2035 de la durée de cotisation de 40 ans à 43 ans pour un départ en retraite à taux plein, respectueux des engagements pris et des projets personnels des salariés ; elle ne changeait pas l'âge légal de départ en retraite à 62 ans, et fixait à 67 ans l'âge plafond de départ en retraite automatique à taux plein. En remettant en cause de manière non nécessaire, et brutale pour les salariés sur le point de partir en retraite, cette réforme en cours d'application, la réforme Macron de 2024 a non seulement mis le feu aux poudres dans le Pays en confirmant que l'Etat n'a pas de parole, mais a renoué avec l'injustice initiale en faisant de 64 ans l'âge butoir du départ en retraite, indépendamment de la durée de cotisation.

D'une manière plus générale, on peut regretter que soit confiée à la représentation nationale de 577 députés et 348 sénateurs³ la délibération infantilisante autour d'un paramètre technique couperet, a fortiori l'âge du départ en retraite, un paramètre technique moins pertinent que d'autres (le taux de cotisation, le niveau des prestations ou taux de remplacement, la durée de cotisation). C'est au conseil d'administration paritaire (CAP) de la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse que devrait revenir la gestion paramétrique, dans les limites posées par une loi-cadre systémique, délibérée elle de façon pertinente par la représentation nationale, qui fixerait la hiérarchie des paramètres à ajuster par le CAP ainsi que sa marge discrétionnaire, dès lors qu'un déficit apparaît ou se profile afin d'y mettre immédiatement terme, car il est aberrant de recourir à l'endettement pour financer des dépenses courantes (une leçon de soutenabilité financière qui ne vaut pas que pour le régime de retraite). Par parenthèse, l'adoption d'un régime de retraites systémique d'équivalence actuarielle pure et simple, rendant libre l'âge de départ en retraite au choix du cotisant après une durée légale minimale de cotisation (15 ans par exemple) et ajustant actuariellement la pension de retraite à liquider à l'historique de cotisation, règlerait structurellement le sujet du déficit du régime de retraite.⁴

Le coût de cette « réforme » Mitterrand des retraites se traduira par un déficit cumulé de 9 Mds € entre 1983 et 1993. Le livre blanc sur les retraites du gouvernement Rocard de 1991 prévoyant un déséquilibre structurel futur de 20 à 30 Mds € met en place pour le financer, hors cotisations sociales, la Contribution Sociale Généralisée, proportionnelle et étendue à tous les revenus y compris financiers, dont le taux est passé de 1,1 % en 1991 à 9,7 % et a rapporté en 2024 138 Mds € contre 15 en 1991. A la CSG se verra agrégée à partir de 1995, sous le gouvernement Juppé, la Contribution au Remboursement de la Dette Sociale (CRDS), normalement provisoire jusqu'en 2009 (!) dont le taux est resté stable à 0,5 %, et dont le rendement est passé de 5 Mds € en 2000 à 9 Mds en 2024.

Troisième exemple de décision fiscalement irresponsable et budgétairement toxique illustrative de milliards oubliés qui manquent aujourd'hui cruellement à l'appel : la suppression de la taxe d'habitation, impôt légitime et indiscuté, facteur de redevabilité municipale, promise par un Président ni de gauche ni de droite mais non moins enclin à la promesse électorale démagogique généralement décisive - peu révolutionnaire dans la méthode de conquête du pouvoir à la française. La taxe d'habitation contribue en effet logiquement au financement des services publics locaux indispensables, tels que les dépenses sociales, scolaires, sportives et culturelles, gérés par les départements et les communes. En 2016, cet impôt représentait une recette budgétaire s'élevant à 23,4 Mds €. La réforme de 2018 a abouti à sa suppression totale sur les résidences principales à partir du 1er janvier 2023. Elle se traduit par un manque à gagner annuel compris entre 17,5 et 20 Mds €. La moitié, ou les deux tiers (selon l'efficacité de l'habillage de vitrine gouvernemental) de l'impasse budgétaire à financer en 2026 pour afficher un déficit présentable.

Enfin, dernier et plus majestueux exemple, d'irresponsabilité budgétaire la subvention « quoi qu'il en coûte »⁵ de l'ensemble de l'économie, suite logique il est vrai d'un confinement général jupitérien mettant le Pays à l'arrêt du jour au lendemain, décrété et promulgué à la télévision le 16 mars 2020 par le même oukase présidentiel qui déclarait la guerre au virus Sars Cov 2 et ordonnait simultanément le repli immédiat des Français derrière la ligne Maginot de nos appartements et nos maisons, avec interdiction de se déplacer, autant de mesures astucieuses pour optimiser la contagion en famille.

Admirons cependant les bénéfices politiques collatéraux de cette dramatisation  machiavélienne : l'oblitération définitive par la presse de la débâcle électorale médiatiquement attendue, et effective, après l'épisode des gilets jaunes, du clan présidentiel aux élections municipales de 2020 ;⁶ l'omerta publique induite par l'énormité même, dans tous les sens du mot, de la mesure : en subventionnant généreusement tout le monde, les chefs d'entreprise (contents de l'Etat pour une fois) les salariés, les associations, les artistes et, plus généreusement encore, les médias, avec de l'argent qu'il n'avait pas, le gouvernement a acheté le silence, ou le soutien, d'une nation rendue tout entière complice de sa décision, dont il n'était plus question de stigmatiser, fût-ce rétrospectivement, l'illégitimité, la démesure et les séquelles économiques et financières (dette publique et flambée de l'inflation) pour ne retenir que les plus patentes - non les plus douloureuses et les plus durables.

Le coût financier du quoi qu'il en coûte a été officiellement chiffré de manière minimaliste à 240 Mds € sur les années 2020-2021, aboutissant en 2020 à un déficit des administrations publiques⁷ de 9,2 % de PIB, soit 212 Mds € (contre 3 % en 2019). La dette publique est passée de 97,6 % du PIB à fin 2019 à 115,1 % du PIB fin 2020 (une augmentation de près de 20 points de PIB sur un an)⁸. A la manière de l'Ecclésiaste, on comprend qu'il est des temps où l'on peut dépenser sans compter pour le sujet en vogue (en dehors du COVID les JO par exemple !), et des temps où « il n'y a pas de baguette magique », et où il faut peser chaque denier sur la balance de l'apothicaire (même s'il y a denier et denier) comme celui de la préparation du budget.⁹

De ce florilège de décisions politiques démagogiques venant du sommet de l'Etat, chacune plus irresponsable et insoutenable que l'autre, on retiendra qu'elles ont pour trait commun de procéder d'une offre politique unilatérale, aussi attendue et bienvenue qu'elle puisse avoir été parfois par un électorat acheté à crédit et corrompu par des promesses électorales démagogiques, et d'avoir laissé des traces passives durables dans les budgets de la Nation et de l'Etat, même si leur addition est présentée après coup comme une sorte de fait de nature inévitable, ou de fait social regrettable, dont in fine seuls les syndicats de salariés - leurs discours et leurs revendications « irresponsables » n'étant plus à prouver - et les salariés eux-mêmes à leur instigation, seraient in fine coupables. Il ne faut quand même pas surestimer la résistibilité des citoyens / électeurs à la démagogie des aspirants au pouvoir en régime démocratique de suffrage universel. Et il ne faut pas s'étonner que les salariés tiennent aux acquis sociaux qu'on leur a promis ou accordé suite à un vote national. Revenir en arrière sur une mesure sociale, fût-elle insoutenable, est extrêmement délicat et difficile, en vertu de ce que l'on appelle judicieusement l'effet de cliquet social, qui n'est aucunement l'apanage des syndicats de salariés comme en atteste le patron du MEDEF pour lequel une remise en cause, fût-elle partielle, des aides publiques aux entreprises est un casus belli. Son existence présupposerait que les politiques tournent au moins sept fois la langue dans la bouche avant de faire une promesse, ce qui est bien long. Ce temps permettrait pourtant à des dirigeants politiques responsables et soucieux de l'intérêt national de se rappeler que, selon Montesquieu, la vertu est le principe qui doit animer le gouvernement républicain.¹⁰ A défaut des décisions justes et prudentes qui n'ont pas été prises, un mea culpa à l'égard des Français de la classe politique dans son ensemble, serait une excellente propédeutique à tout projet de remise en cause d'un acquis social, plutôt qu'une énième leçon péremptoire, contrepied de la précédente.

Après les milliards oubliés de la démagogie politique ordinaire, venons en au déficit de la Sécurité sociale, qui exercent une influence prépondérante sur le déficit public global et l'ampleur de la dette publique, ainsi que sur la transparence des comptes publics qui jouent les vases communicants, en nous penchant en particulier sur ces milliards que l'on ne veut pas voir bien qu'ils soient les principaux responsables de ce déficit particulier.

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