Quand la peur et la réglementation sapent l’innovation

Si l'on s'accorde généralement à reconnaître que la Commission européenne est une institution puissante, l'étendue de son pouvoir réel est souvent encore sous-estimée.

Non seulement cette institution jouit du monopole de proposer des textes législatifs qui s'appliqueront à près de 450 millions de personnes – voire bien plus, si l'on tient compte de l'« effet Bruxelles », c'est-à-dire du fait que des industries non européennes adoptent volontairement les normes de l'UE –, Elle joue également un rôle majeur après la publication de ses propositions, au cours du processus législatif, en façonnant ou en «servant de médiateur» dans les négociations – les «trilogues» – entre les États membres de l’UE et le Parlement européen.

Enfin, même après l’adoption de la législation européenne, la Commission européenne exerce une grande influence sur les mesures d’exécution de cette législation, puisqu’elle préside les comités de «comitologie» composés de représentants nationaux chargés de décider de ces mesures. Selon une thèse de doctorat néerlandaise, près de 50 % du contenu de la législation est décidé à ce stade.

Une étude à grande échelle menée par mon ancien groupe de réflexion Open Europe a conclu que l’impact de la législation européenne représente environ deux tiers de l’ensemble de la législation dans l’UE. Malgré ce pouvoir considérable, le processus décisionnel de la Commission européenne laisse souvent à désirer. Non seulement de nombreuses propositions sont encore adoptées sans analyse d’impact réglementaire, mais parfois, les considérations scientifiques ne sont pas suffisamment prises en compte. Une analyse du groupe de réflexion ECIPE note que même lorsqu'il y a des analyses d'impact, « les coûts indirects et à long terme sont souvent négligés, marginalisés ou totalement ignorés ».

Ignorer les preuves scientifiques

Le dernier exemple en date est celui des tentatives de la Commission européenne de contrôler les réseaux sociaux, qu’elle justifie en invoquant la protection des enfants. Parmi ses nombreux outils législatifs figurent la loi sur les services numériques (DSA) et la loi sur les marchés numériques (DMA). Une mesure notable a été la présentation de l’application de vérification de l’âge de l’UE, qui a été critiquée du point de vue de la vie privée, notamment parce que l’application mobile a été piratée quelques heures seulement après sa présentation.

Plus fondamentalement, le professeur belge de psychologie cognitive Wouter Duyck a mis en garde contre les hypothèses qui sous-tendent cette approche, expliquant qu’il est loin d’être évident que le temps passé devant les écrans soit nuisible en premier lieu. Récemment, il a écrit : « Puisque l’on effraie délibérément les gens avec des recherches sur le « cerveau », voici un bref aperçu de la plus grande étude sur le « cerveau ». 12 000 scanners cérébraux répétés sur des enfants (ce qui représente un nombre énorme) publiés dans la revue de référence « Cortex ». Conclusion : « aucun impact ».

L’étude qu’il cite note que « l’analyse exploratoire prédisant l’impact de l’activité sur les écrans sur les trajectoires neuronales n’a montré aucun impact significatif de la SMA [qui signifie activité sur les écrans] sur la maturation neuronale sur une période de deux ans ».

De même, en matière de politique de santé, l’exécutif européen est régulièrement critiqué pour son rapport plutôt laxiste avec le consensus scientifique. L’année dernière, le commissaire européen à la Santé, Olivér Várhelyi, a ouvertement déclaré que « les nouveaux produits du tabac et à base de nicotine présentent des risques pour la santé comparables à ceux des produits traditionnels ». Cela est tout simplement en contradiction avec toutes les évaluations scientifiques. Par exemple, selon le ministère de la Santé du Royaume-Uni, « les meilleures estimations montrent que les cigarettes électroniques sont 95 % moins nocives pour la santé que les cigarettes traditionnelles ». Récemment, M. Várhelyi a réaffirmé sa position, désignant la nicotine comme une cause d’obésité et de maladies cardiaques, malgré les preuves indiquant que la consommation excessive de sucre, une mauvaise alimentation, l’abus d’alcool et la sédentarité sont les principaux facteurs contributifs.

Fin avril, une coalition de 26 scientifiques indépendants et experts en santé publique a adressé une lettre officielle à la Commission européenne, dont le message clé était que tous les produits nicotiniques ne présentent pas le même risque. Tout en joignant plusieurs études, ils ont souligné : « L’Europe ne peut prétendre « suivre la science » en matière de cancer tout en ignorant l’une des distinctions scientifiques les plus fondamentales dans la lutte antitabac : la différence entre les produits fumés et les produits sans fumée. »

Cela illustre la nécessité d’élaborer des politiques davantage fondées sur des données probantes au niveau de l’UE. Le débat s’inscrit dans le contexte de la révision de la directive sur les accises sur le tabac (TED) et d’une éventuelle nouvelle directive « Eco-Nicotine », qui vise à cibler l’impact environnemental des cigarettes électroniques jetables. Certains États membres, comme la Belgique, mettent entre-temps en œuvre une interdiction des arômes de cigarettes électroniques, malgré les expériences négatives rencontrées aux Pays-Bas avec cette approche. Cela montre au moins que la Commission européenne n’est peut-être pas la seule institution à présenter des lacunes en matière d’élaboration de politiques fondées sur la science.

Le principe de précaution

Au cœur du problème se trouve l’adhésion de l’UE au « principe de précaution », qui s’accompagne d’une intolérance profondément non scientifique à l’égard de tout risque. Ce principe prévoit que, comme le formule la Commission européenne elle-même, « lorsque les données scientifiques ne permettent pas une évaluation complète du risque, le recours à ce principe peut, par exemple, servir à interdire la distribution ou à ordonner le retrait du marché de produits susceptibles d’être dangereux ».

David Zaruk, universitaire et commentateur spécialisé dans les risques et la politique de l’UE explique que cette interprétation du principe par la Commission européenne, qui provient de l’ONG verte « Bureau européen de l’environnement », « renverse essentiellement la charge de la preuve, ce qui signifie qu’à moins de pouvoir prouver avec certitude qu’un produit est totalement sûr, on ne peut pas le mettre sur le marché ».

Il note qu’en conséquence, « nous retirons désormais systématiquement des produits du marché. Aucun nouveau pesticide n’est mis sur le marché et les agriculteurs perdent des outils précieux. Et la situation s’est encore compliquée lorsque la Commission a déclaré : « au fait, vous devez également prouver qu’il ne s’agit pas d’un perturbateur endocrinien » [un produit chimique qui imite les hormones endocriniennes]. Or, le café est un perturbateur endocrinien. En réalité, définir un perturbateur endocrinien en soi est assez difficile. »

Peter McNaughton, professeur de pharmacologie à l’université de Cambridge, estime que l’aspirine n’aurait pas été autorisée à l’époque si ce principe avait été appliqué à cette question, déclarant : « Ce médicament a des effets secondaires indésirables considérables et ne serait jamais homologué aujourd’hui. Ses avantages, cependant, sont énormes et ne cessent de croître. »

Paternalisme

Le principe de précaution est ancré dans la réglementation européenne sur les produits chimiques, par exemple dans la directive REACH de 2006, l’un des textes législatifs les plus complexes de l’histoire de l’UE. Il oblige les entreprises à enregistrer les substances chimiques auprès de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA). Non seulement cette procédure était incroyablement bureaucratique, mais elle servait également à empêcher l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché européen. D'une certaine manière, paternalisme et protectionnisme vont souvent de pair.

Le principe de précaution est en outre inscrit dans le plan d'action de la Commission européenne visant à restreindre la consommation d'alcool afin de réduire le cancer. La Commission vise ainsi à aider les États membres de l’UE à limiter l’accessibilité financière et la disponibilité de l’alcool, ainsi qu’à restreindre la publicité et la promotion. S’il existe évidemment un lien entre l’abus d’alcool et le cancer, il est tout à fait possible de consommer de l’alcool de manière responsable et avec modération. Récemment, des études montrent que même une consommation d’alcool faible à modérée comporte des risques pour la santé, mais la question est bien sûr de savoir si ces risques sont proportionnés aux politiques visant à réduire la consommation d’alcool chez les adultes. Ils devraient être libres de faire eux-mêmes ce compromis.

Cette attitude paternaliste et averse au risque se retrouve également au Parlement européen lorsqu'il s'agit de réglementer l'innovation numérique, selon le député européen allemand Axel Voss (CDU). « Ce qui se passe au Parlement européen, c'est que la plupart des gens sont guidés par la peur et les inquiétudes et essaient d'exclure tout », a-t-il commenté à propos de l'attitude des députés européens envers l'intelligence artificielle. Cela peut aider à expliquer en partie pourquoi l'UE est à la traîne par rapport aux États-Unis et à la Chine en matière d'IA.

À cet égard, il est amusant de souligner que si la science n'inspire pas toujours la législation européenne, la science-fiction semble au moins le faire. En 2021, Domenico Orlando, universitaire à la KU Leuven, a énuméré dans un article plutôt amusant des exemples où, selon lui, des mesures politiques semblent avoir été « inspirées par la fiction ». À titre d’exemple, il cite la désormais tristement célèbre loi européenne sur l’IA, qui, selon lui, est « influencée par les craintes de la culture populaire à l’égard de la technologie plutôt que par des évaluations purement scientifiques ou techniques »

Il fait ainsi référence à la manière dont, dans « un épisode de Black Mirror, on dépeint un futur proche où les individus se voient attribuer un score social en fonction de leur comportement ». Selon Orlando, cela a été l’une des sources d’inspiration de l’interdiction du scoring social dans la loi sur l’IA.

Certes, il y avait peut-être aussi des justifications empiriques valables pour la notation sociale, mais il est clair que la loi sur l’IA n’est pas le grand succès qu’on espérait. Présentée comme la « première loi globale au monde sur l’IA » en 2023, elle fait déjà l’objet d’un examen en vue de sa simplification, afin de la rendre « plus simple » et « favorable à l’innovation ».